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创新发展:促进社会智库健康持续的对策建议

发稿时间:2018-01-09 18:03:00 来源: 中国青年网

  摘要:中共十八大提出了坚持科学决策、民主决策、依法决策,健全决策发挥思想库作用的新要求,中国智库在政府决策过程中逐渐发挥着越来越大的影响力。在各种官方智库不断发展的同时,社会智库也显得日益重要。

  本课题首先分析了中国社会智库发展的历史机遇;接着,对社会智库进行了系统的理论思考,通过对政策规章、功能需求以及对运行问题的分析,明确其功能定位和重点研究对象,探索走向“智库产业”的可能性;然后,分别选择两类社会智库的运作情况及其面临的问题;最后,分别从培育智库人才、构建社会智库评价体系、创新社会智库综合监管体系、优化社会智库发展的环境、设立社会智库管理机构和组建社会智库行业协会、大力发展智库产业和智库产业园区六个方面,提出了促进社会智库持续健康发展的对策建议。

  本课题是东中西部区域发展和改革研究院、上海大学智库产业研究中心承接的2015民政部级课题《社会智库功能、管理与发展研究 ——兼论智库产业体系构建》。

  关键词:科学决策、社会智库、智库评价体系、智库产业

  一、培育智库人才

  智库是产生思想,影响政府决策的地方。智库建设的核心是人才建设。没有产生高端思想的人,智库就无法输出思想,无法影响政府和社会。当前,社会智库的发展需要吸纳现代型精英人才,借助他们的“智慧”促进智库走向兴盛。相关与官方智库,非官方智库对精英人才的需求更为强烈。然而,社会智库的所需要的高层次人才不是社会智库本身所能解决。需要民政部等相关政府部门出台政策共同解决。社会智库需要的人才主要有两类人:高素质的研究人才、高端综合性管理人才。

  高素质的研究型人才。社会智库研究,从选题来讲,应选择具有前瞻性的课题。政府官员需要关注日常工作,没有时间研究前瞻性问题。智库要做未雨绸缪的研究,并为政府设计解决方案,成为一个政府可以随时取要的方案库。从研究方法来讲,智库需要以开阔的眼光对一个问题进行多个学科、多个维度的研究。在社会分工网络中,政府官员的任务是判断形势并做出决策,但绝大多数官员都不可能是上知天文下知地理的全才,智库的研究就是要补足官员的这个短板,帮助他们做出更加理性的决策。社会智库的从业人员需要是高素质的研究型人才。不可否认,人才匮乏是影响社会智库发展的主要障碍。其原因在于:首先,我国的人才资源整合机制不健全。高素质的研究人才主要集中在高等院校、科研院所等政府部门。由于体制原因,这些人才一直存在跨制度流动障碍,体制外人才难以到体制内工作;用人制度不够灵活,体制内短期聘用高端人才受经费、保密、福利等多方面限制,人才难以获得制度上的平等对待;国际交流经验不足,体制内聘用国际专家的做法还需要探索和寻找经费支持,目前难以形成稳定制度。智力资源的重新组合一定程度上可以缓解一个智库机构人才短缺的问题,但存在上述资源整合问题,实现起来也难。其次,人才培养需要周期时间。社会智库发展时间短,没有储备相关人才。高校和研究机构虽然具有较高的学术水平,能够适应高校教学和研究的需要。但是学术水平好的研究人员要转换成优秀的政策研究人员并非人人都行。因为学术研究做得好,不一定能做好政策咨询研究,能提出好的政策建议。学术研究或者专业研究对于智库研究非常重要。但是,如果这些大量基础研究工作没有在需要它发挥作用的时候被人提出,这确是一件十分可惜的事情。要让这些基础研究成果得到利用,智库研究人员的政策敏感性就十分关键。政策敏感性强的人员一头连着当前政策需求,一头连着深藏闺中的研究成果,当需求来临时,能够将成果转化成为建议并快速提供给需求方。因此,在需求快速增长时,需求方要在短时间内找到足够多的优秀的政策研究人员很难。要形成一个能满足需求的政策研究人员群体还需要经历一个过程。不论是培养人才,还是转化人才,都需要时间。因此,形成了人才,尤其是高端领军人才的短缺。目前社会智库各种名头响亮的“权威”和“专家”不少,但真正能够高质量的完成研究课题和项目的人才较少的独立研究型人才紧缺。这有赖于独立知识精英阶层的进一步培育和智库本身独立性的加强,以及对研究型人才的培养。

  高端的管理运营人才。当前,缺乏管理运营人才,是社会智库面临的另一个难题。社会智库是一个组织结构,不仅需要具有研究能力、独立思考能力以及创新能力的人,同样需要运营人才。社会智库管理运营人才主要帮助解决智库当前两个比较重要的问题:资源整合问题和成果转化问题。对内,智库管理运营者懂得非盈利机构运营,实现组织内部资源整合。其作用是将组织内部不同部门的人员组成一个高效的工作团队,能够使智库内部资源配置优化,提高智库运营效率的人才,能够确保在扁平化的组织管理中,保证信息有效传递,创造严谨自由的研究环境的运营人才。对外,整合外部资源,进行策划、组织、宣传、推广、筹款等工作,能够在更广的范围内帮助不同需求的人形成合作。更重要的是将智库产品转化影响政策的产品,把智库各方面优秀研究员、各领域长期积累的研究成果,以更经济的方式进行重新整合,得到更能满足需求的智力产品。

  高质量的研究人才,是影响社会智库发展的核心问题。但是这一问题的解决仅靠社会智库本身是难以解决的。民政部门应该借鉴中组部、人力资源与社会保障部实行的千人计划、万人计划等位社会智库培养人才,形成优秀智库人才的引进和培养机制。例如千人计划,2008年12月,中央决定实施引进海外高层次人才的“千人计划”,围绕国家发展战略目标,用5到10年时间,在国家重点创新项目、重点学科和重点实验室、中央企业和金融机构、以高新技术产业开发区为主的各类园区等,有重点的引进并支持一批海外高层次人才回国(来华)创新创业。截至2014年5月底,“千人计划”已分十批引进4180余名海外高层次人才,在科技创新、技术突破、学科建设、人才培养和高新技术产业发展等方面发挥了积极作用,正成为创新型国家建设的一支重要生力军。民政部门也可以与相关部门合作,为智库储备人才。为此,需要制定相关政策,搭建人才转换的桥梁,在管理方式和组织形式方面不断创新,打破固守传统的人事选拔机制和条条框框,以开放的思维选拔和启用年轻人才,为智库解决人才问题提供适宜的发展空间和平台,创造良好的社会环境,从而实现智力资源的最优配置,生产出为科学决策服务的高质量研究成果。

  二、构建社会智库评价体系

  社会智库评估问题。智库是产生思想的地方,本质上是影响力。智库评估一般以智库的产出、智库的公共宣传或其他以绩效为导向的评价标准为支撑。但是这些标准通常难以衡量或不适合操作。如何对其进行评估是摆在民政部门面前的一项难题。一是思想本身就难评估。二是智库产生的思想要影响政府决策。而政府决策往往是多元利益主体相互博弈的结果,很难界定某一个思想产生了决定性作用。当前,我国社会智库往往把领导人签字作为自身实力的象征。这种评价标准既有一定的可取之处,又存在诸多问题。如何树立质量第一的社会智库评价导向,实施科学合理的分类评价标准;如何把解决国家重大需求的实际贡献作为核心标准,完善以贡献和质量为导向的绩效评估办法。这些问题是民政部门应该着力解决问题,也是加强对社会智库管理重要抓手。

  社会智库最终要是影响政策制定的,而政治制定有一套完整的程序,往往是多元利益主体相互博弈的结果。“无论是议程设置阶段还是政策审议阶段,追踪智库在政策过程中的真正影响力,在现实实践中都是非常复杂的。即便是评价名列榜首的智库在政策过程中的作用,都难以获得政策制定者的官方认定。尽管叙事分析有助于更好地理解政策制定过程,但也通常难以对智库介入的动态性进行全面的概括。”并且这会产生相关联性问题,例如政策输入多元的,公共政策或政府政策演进是一个复杂的、迭加反复的过程。在这一过程中包含了对政策观点的研究、分析、讨论和提炼,经常需要和众多利益相关群体广泛征询意见。当一个政策最终被采纳,它可能带有众多手指留下的印记。目前,社会对智库评价的众多客观指标,很少涉及到智库对政策过程的真实影响,政策制定是否收到了智库产品的影响值得进一步探讨。

  从国际上看,智库评估模式没有统一标准。孔放和李刚研究认为,从智库评价的主体出发,国外智库评价可概括为三种类型:美国模式、德国模式和日韩模式。美国的智库评价模式是以市场尤其是政策市场为主导的,即智库存留与否、成功与否主要取决于市场,由市场对智库整体运营做出评判——符合市场需求的智库就会逐渐壮大,不符合市场需求的智库则会逐渐萎缩,直至倒闭。也就是说,美国智库的评价主体是市场,评价标准是其在市场竞争中的表现。智库产生的思想产品实行同行评审的方式,邀请智库成果所涉及领域的专家学者组成评审小组对成果进行评估。这种方式有利于保障成果的质量,从根本上讲,还是为了在政策市场竞争中取得优势。德国实行以第三方为主导的评价模式。德国设有中立的第三方机构专门负责对全国智库进行评价,其中以莱布尼茨协会的评价最为权威。莱布尼茨协会本身也可以看作为一个智库,或者更为准确地说,它是德国各专业领域研究机构(智库)的联合协会。该协会拥有法律所赋予的对全国研究机构和智库,尤其是国家级和州级研究机构进行评价的权力。作为德国著名的科研评价机构,莱布尼茨协会制订了完善的评估标准和体系,以及科学的评估流程和原则,组织专业力量对智库进行评价。日韩实行以政府为主导的评价模式。日本一般会在智库内部设立评估委员会,专门负责监督和评价智库运作。评估委员会虽然是智库内部的组织机构,但其人员一般由国家公务人员和兼职教授组成,代表国家的利益对智库活动进行监管和评价。韩国的智库评价则全部归属于国家经济人文和社会科学研究会(NRCS)管理,NRCS不是一个第三方的联合协会,而是由韩国政府设立的智库管理机构。由此可见,日韩的智库评价模式基本是以国家为主导,以政府为评价主体,这与日韩智库的资金来源和智库体系是分不开的。就目前来看,我国的社会智库体系并不成熟,智库管理也刚刚起步,有关智库评价的研究和实践有着很大的提升空间。我国应借鉴国外智库评价模式的先进做法,但关键还是在于结合我国实际,探索符合本国国情的智库评价方法和模式,这是推动我国特色新型智库走向制度化、规范化、程序化的重要途径。

  就社会智库评估的原则而言,在当前现有的条件下,智库评估要实现定量评价与定性评价相结合、即时评价与延时评价相结合、行政性评价与学术性评价相结合。首先,定量评价与定性评价相结合。社会智库研究成果是社会科学研究成果的重要形式,在科学评价上,定量评价与定性评价这两种方法均不可少。一方面,评价一项智库研究成果的影响力大小,首先应当看这一成果对政府、市场和社会产生了多大的“可供量化”和“可资比较”的影响,如获得过多少中央及省部级领导人的肯定性批示,又有多少研究成果进入过中央或省部级党政决策等。从某种程度上而言,被领导批示次数越多、批示层次越高以及被采纳进入决策次数越多、决策层次越高的智库成果,就越是优秀的智库成果。另一方面,评价一项智库研究成果的影响力,还要看智库专业研究人员的认可程度,也就是“内行评价”如何。一般而言,得到同行评价程度越高的智库成果,就越是优秀的智库成果。总之,对任何一项智库研究成果进行评价时,我们既要看显在的、可以数量化的指标,如研究成果被批示、采纳以及发表情况;也要看潜在的、难以指标化的社会影响与业内评价,坚持定量评价与定性评价相结合。其次,即时评价与延时评价相结合。智库研究的一个重要特征是前瞻性。一项智库研究成果有没有前瞻性,在很大程度上决定着这项研究成果的成败。因此,前瞻性就成为评价智库研究成果的重要变量。但在实际评价工作中,往往注重对看得见、摸得着、争议少的短期效果的评价,即注重即时评价,而容易忽略智库研究成果前瞻性的考量,即延时评价。这就是说,对智库研究成果的评价,既要考量其短期效果,关注研究成果在当下的意义和作用,注重即时评价,也要考虑其长期影响,关心在未来的用途和影响,看重延时评价,坚持即时评价与延时评价相结合。最后,行政性评价与学术性评价相结合。注重适用性,提出具体解决方案和备选方案是智库研究的核心价值与追求。因此,能否为政府提供有效实用的研究报告、咨询建议或备选方案,尤其是能否为更高一级政府机构提供有效实用的研究报告、咨询建议或备选方案,便成为诸多智库机构评价智库研究成果的重要指标。显然,这种评价智库研究成果的方法,采取或间接借用的是行政手段,可以称之为是行政性评价。智库研究成果能够得到更高一级政府或机构的关注,说明这一研究成果质量较好。但是,我们也应当注意到,一些智库研究成果,虽然没有得到高级别的政府或其他机构的关注,却在智库研究同行内影响较大,在学术和思想上影响较远,比如在智库研究方法上的创新、在意识形态上的澄清、在重大理论上的突破等,这样的智库研究成果,同样是优秀的智库研究成果。也就是说,评价智库研究成果,既要看是否在更高一级政府或机构引起反响、转化为决策,也要看在理论、学术和思想上的创新度,做到行政性评价与学术性评价两者兼顾。

  三、创新社会智库综合监管体系

  2015年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》。《建议》指出,按照行政管理体制改革和事业单位分类改革的要求,遵循智库发展规律,推进不同类型智库管理体制改革。强化政府在智库发展规划、政策法规、统筹协调等方面的宏观指导责任,创新管理方式,形成既能把握正确方向、又有利于激发智库活力的管理体制。2015年7月8日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》方案提出,积极稳妥推进行业协会商会与行政机关脱钩,厘清行政机关与行业协会商会的职能边界,加强综合监管和党建工作,促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织。社会智库作为以战略问题和公共政策为主要研究对象、以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨的非营利性研究咨询机构,也将从与原来挂靠的行政机关脱钩。社会智库的“脱钩”,权力真正下放到社会智库。一场自下而上的智库管理体制改革被认为是迈出更具质变性的一步。然而“脱钩”后面临的挑战,公众更应客观冷静看待。

  《建议》指出,“有关部门和业务主管单位要按照谁主管、谁负责和属地管理、归口管理的原则,切实负起管理责任,建章立制,立好规矩,制定具体明晰的标准规范和管理措施,确保智库所从事的各项活动符合党的路线方针政策,遵守国家法律法规。加强统筹协调,做好整体规划,优化资源配置,避免重复建设,防止一哄而上和无序发展。”

  当前,社会智库与行政机构脱钩以后,对民政部门管理工作要求更高了。一方面要放宽准入、减少审批、下放管理权限,让人民群众和经济社会发展需要的社会智库更好更便捷地落地生根、茁壮成长;另一方面也要管住管好。要改变重登记、轻管理的管理模式,在社会智库监督管理中,坚持做到不仅事前审查,而且事中、事后都要监督。管理中既要发挥登记管理机关的主导作用,又要发挥行业主管部门和综合职能部门对社会组织的监督管理职责和作用,发挥综合监管效能,还要畅通社会监督渠道,发挥行业组织的自律作用,实现政府管理和社会组织自我调节互联互动。既要坚持依法管理,加强法律保障,又要运用政策引导、道德约束等方式化解矛盾、解决问题。构筑法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的监督体系,实现社会智库改革中“放”和“管”的关系。

  四、优化社会智库发展的环境

  社会智库正在迈入一个黄金发展期。民政部门作为社会智库发展指导部门,应该与其它部门一起共同优化社会智库发展条件和环境,尤其是是从政策制度、法治环境和活动空间等方面给予支持。

  第一,构建渠道。社会智库的思想产品要影响政府决策需要构建相关渠道,有学者研究指出,行政级别对智库的每一种行为均有很强的影响,智库与决策者的人际网络越强,越倾向于扮演“官方智囊”的角色;反过来,智库与媒体的关系越紧密,则越倾向于扮演“公众倡导者”的角色。在影响政府决策方面,半官方智库并不是靠与决策者的私人关系网络,而是靠其行政级别,但民间智库则非常依赖于与官员的私人关系。这种影响政府决策的方式是不利于社会智库发展。民政部门可以作为政府决策和社会治理之间沟通的桥梁。建立社会智库与决策部门交流合作与沟通联络机制,改变政府决策与社会智库之间的“两张皮”现象,切实解决“有效研究成果进不到决策中”的问题。这方面民政部门可以借鉴全国社会科学规划办和教育部门的相关机制。全国哲学社会科学规划办公室组织相关专家将研究成果以《成果要报》的上交政策建议。其目的是为进一步引导国家社科基金项目课题组发扬优良学风,拿出高质量成果,发挥哲学社会科学界思想库和智囊团作用,更好服务党和政府决策。并且对《成果要报》做了具体要求,“1、针对当前和今后一个时期党和国家工作中迫切需要重视和解决的重大现实问题,进行分析并提出对策建议。2、选题要有思想性战略性,突出问题意识。3、文风朴实,语言精炼(2500字以内)。4、不存在知识产权争议。”“年度项目成果(包括阶段性成果)被《成果要报》采用1次,可以申请免于鉴定结项;重大项目成果(包括阶段性成果)被《成果要报》采用2次,可以申请免于鉴定结项。”这种以《成果要报》的形式提交政策研究报告,经过规划办公室整理后提交政策制定、执行部门,较好地承当了智库的功能。民政部部门也可以以相关形式整合全国社会智库的研究成果,以自身的渠道提交政府相关部门,解决社会智库没有影响决策的渠道问题,实现政府决策和社会智库的双赢。

  第二,建立项目竞争制度。建议民政部门协同其它政府建立项目委托机制和经费补偿机制,吸引和吸收各类智库特别是社会智库参与国家战略研究和公共政策研究。许多国家非常重视为智库提供财政支持。比如,美国政府设置的国家科学基金会每年掌握着十几亿美元的资金专门用于资助各种智库,英国政府是本国智库1/3业务的雇主。中国很多政府部门虽然有很强的外部政策研究需求,但对外部政策研究的投入却非常少,很多时候,政府对智库政策专家的决策咨询带有一种荣誉性质,缺乏对智力劳动和思想价值的充分认识和市场尊重。有时候,微薄的象征性研究资金,使得承担政策研究的智库及学者很难完全覆盖其研究成本。民政部门应设立专门机构承担起类似于全国社会科学规划办公室的组织社科项目的职责,建立通过项目竞争注入资金的机制。随着《关于加强中国特色新型智库建设的意见》的贯彻实施,各级政府对智库的支持力度将大大提高。但是,全靠政府资金不足以支撑智库的运行,智库本身还需要培养造血机制。美国的许多智库都拥有基金会的支持,但其它国家的多数智库依赖为政府和社会提供咨询服务获取财政支持。比如,英国皇家国际事务研究所(Chatham House)的大部分经费来自于政府和社会团体提供的项目,这些项目是通过竞争获得的。我国的自然科学和社会科学研究经费的发放早已走上正轨,学者已经习惯于通过竞争获得科研经费的支持。今后,我国的政府咨询项目的发放也应该走向招标方式。《意见》明确提出,“探索建立政府主导、社会力量参与的决策咨询服务供给体系,稳步推进提供服务主体多元化和提供方式多样化,满足政府部门多层次、多方面的决策需求。”“凡属智库提供的咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据等,均可纳入政府采购范围和政府购买服务指导性目录。建立按需购买、以事定费、公开择优、合同管理的购买机制,采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等多种方式购买。”因此,作为社会智库的管理机构民政部门可以将党和政府关注的重点问题,以课题形式面前全国社会智库招标,引导社会智库参与公共政策研究。民政部门要通过适当的方式给智库交任务、出题目,为智库发挥作用搭建平台、开辟渠道。

  五、设立社会智库管理机构和组建社会智库行业协会

  设立智库管理机构。民政部可以设立社会智库管理司,级别可以定位于司局级。一方面拟定社会智库登记管理,并按照管辖权进行管理,承当国外智库在华机构的登记管理和执法监察工作,承当社会智库信息管理工作。另一方面,作为政府决策部门与社会智库联系的桥梁,便于社会智库的政策建议顺利抵达政府决策部门,从而解决非官方智库影响渠道问题。

  组建智库行业协会。行业协会是同一行业内的企业法人和自然人自愿参加的非营利性社团法人。行业协会在沟通政府与企业关系上起到承上启下的桥梁和纽带作用。各种专业协会在行业管理中的作用,形成了由政府——行业协会——企业组成的管理体制,来贯彻政府的宏观意图,维护行业公平竞争环境和企业合法权益。行业协会可以承担许多社会必须但又不宜或难以由政府和企业直接承担的义务,成为政府宏观经济管理的参谋助手,成为国家管理体制中不可分割和极其重要的组成部分。组建智库行业协会,通过同行共治、同行评价引导智库规范发展,通过行业协会这一平台举办各类学术及其他活动,加强合作,实现信息共享,做好统计评价,发挥互相监督等功能。智库行业协会建议挂靠科技部软科学办公室,这样可以更好地利用软科学办公室组织的历年软科学机构统计调查结果。

  注:本文是东中西部区域发展和改革研究院、上海大学智库产业研究中心承接的2015民政部级课题《社会智库功能、管理与发展研究 ——兼论智库产业体系构建》

  (课题组成员简介:于今,东中西部区域发展和改革研究院/上海大学智库产业研究中心教授;徐旭,上海大学/上海大学智库产业研究中心教授;聂永有,上海大学智库产业研究中心教授;曾军,上海大学智库产业研究中心教授;闫海潮,东中西部区域发展和改革研究院,研究员/副教授)

  参考文献

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  3、于今:《中国智库发展正逢契机》,《天津日报》,2014-2-17

  4、于今:《构建科学发展观的科学理论体系》,《人民政协报》,2011-1-26

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  6、《中国智库为应对全球发展挑战献策》,《光明日报》,2015-9-30

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  8、中国行政体制改革研究会课题组:《中国智库发展存在的问题》,《学习时报》,2014-8-25

  9、 [德] 帕瑞克·克勒纳著,韩万渠译《智库概念界定和评价排名:亟待探求的命题》,《中国行政管理》2014年5月

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  15、于今:《智库在社会经济发展中的地位与作用》,《中国战略观察》2009年10期

  16、于今:《发展我国智库产业的战略思考》,《人民公仆》2012年02期

  17、于今:《发挥智库产业“芯片”作用引领产业转型》,2015-05-27,http://www.china.com.cn/opinion/think/2015-05/27/content_35672016.htm

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  24、朱旭峰:《中国智库发展核心在人》,《广州日报》,2015-3-24

  25、詹姆斯·麦甘:《智库建设离不开新技术》,《财经国家周刊》,2015-6-26

  26、詹姆斯·麦甘:《如何成为顶级智库》,《中国新闻周刊》,2014-8-14

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  29、王莉丽:《智力资本:中国智库核心竞争力》,中国人民大学出版社,2015-3-1

  30、李伟:《探索中国特色新型智库发展之路》,《人民日报》,2014年4-22

  31、李伟:《深化体制机制改革 建设高质量中国特色新型智库》,《光明日报》,2015-1-22

  32、上海社会科学院智库研究中心:《2014年中国智库报告》

  33、于今:《发挥智库在“一带一路”合作倡议中的作用》,光明日报内参《情况反映》第160期,2015-8-21

  34、《中国智库建设十一大经典案例》,http://news.china.com.cn/2015-03/26/content_35164929.htm

  35、《智库:做“一带一路”上的“智能载体”》,《中国经济导报》2015-08-12

  36、《“侨”界资源咋用》,《人民日报海外版》,2015-8-12

责任编辑:杨丽
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