中央经济工作会议明确将积极稳妥“去（过剩）产能”作为“十三五”开局之年经济工作的重中之重。但是，当前“去产能”工作面临诸多困难与问题，其中尤以市场内生“去产能”机制不顺畅、实施中过度依赖行政手段且效果有限这两方面的问题最为突出。当前，亟需针对以上困难和问题，调整“去产能”策略和完善政策体系。

　　一、当前去产能政策面临的主要困难与问题

　　1.化解过剩产能的市场机制受阻。在比较成熟的市场经济中，市场竞争的优胜劣汰机制是化解过剩产能最为有效的工具，在市场出现过剩产能时市场竞争总能把缺乏效率或者不符合市场需求的企业和产能较快清理出市场。在我国，由于部分地方政府采用财政补贴、提供廉价能源资源、放松环境监管等手段保护本地落后企业，导致低效率企业长期难以被逐出市场；不仅如此，这些低效率企业甚至利用所获得的成本优势进行恶性竞争，使得行业陷入日趋严峻的困局。

　　2.化解过剩产能的金融和法律途径受阻。破产机制是市场经济体制中化解过剩产能最为重要的金融和法律途径，在出现较为严重产能过剩时，随着竞争的加剧，大量低效率的企业会因资金链断裂、难以偿还债务本息、资不抵债等情况触发破产机制，从而被清理出市场。而在我国，由于地方政府保护本地企业干预金融机构经营与破产司法程序，破产司法程序中对于债权人保护不利以及金融体系自身体制机制等问题，导致这一去产能的重要途径严重受阻。

　　3.应重新审视兼并重组在“去产能”中的作用。在钢铁、电解铝、水泥等重资产行业，生产能力及相应设备是企业最有价值的资产，让并购企业收购目标企业然后自行报废目标企业有价值的资产，不符合并购主导企业的自身利益。在市场经济中，兼并重组的重要作用是盘活低效率企业的有价值的资产和产能，而不是简单消灭产能。

　　4.过度依赖行政手段去产能不可取。第一，地方政府扭曲要素市场推动企业过度投资、公平竞争、优胜劣汰的市场机制仍未形成的体制机制缺陷，是导致我国系统性产能过剩的根本性原因，以行政手段强推“去产能”不能治本。第二，行政强制去产能，中央与地方利益分歧大，落实难度和推行成本高，作用有限。第三，行政强制去产能，需要制定政策部门对于未来市场需求数量与结构有准确预测，此前历次治理产能过剩政策中的预测均与后来实际情况差距甚大。

　　二、政策与建议

　　在比较完善的市场经济体系中，市场公平竞争所带来的“优胜劣汰”机制、金融体系中债务约束机制、市场法律体系中的破产制度共同形成了去除低效过剩产能、清理僵尸企业的市场机制，也是最为有效的机制。当前，“去产能”工作应尤为重视利用市场机制，并破除不利于市场内“去产能”机制充分发挥作用的体制机制障碍。

　　当前应以破产清算与破产重整机制为抓手，加快推进“去产能”。　以破产机制为抓手，来推进去产能工作，有充足的法理支持和法律依据，有利于去产能工作中中央与地方关系的协调。以人民银行、银监会牵头，全面清查严重产能过剩行业及行业内企业信贷情况、财务状况与风险暴露情况，并对于产能过剩行业企业信用及风险进行综合评价分级，能相对较容易地找出行业中应当进入破产清算或者进行破产重整程序的“僵尸”企业，进而通过破产程序清理僵尸企业、去掉再无市场价值的产能。

　　完善破产制度，疏通过剩产能退出机制。一是强化出资人的破产清算责任；二是增强破产程序的司法属性，避免地方政府对企业破产程序的直接介入；三是优化破产程序，完善破产管理人的相关规定，提高破产清算收益；四是适时修改《商业银行法》，促进商业银行创新不良资产处置方法。

　　加快建立公平竞争的市场环境。公平市场准入，并加快完善公平竞争法律体系，切实保障各种所有制企业依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，并将地方政府为本地企业提供损害公平竞争的各类补贴及优惠政策与其他地方保护主义行为，列入可诉范围。

　　做好政策托底工作。重点做好失业职工的安置与社会保障工作，并对失业人员再就业提供培训、信息服务甚至必要的资助。对于产能过剩行业集中的地区，中央政府还应给予一定财政支持失业职工的安置与再就业，并在土地开发利用方面提供支持；对于严重产能过剩行业集中地区、落后地区还可以提供特别的税收优惠政策，支持这些地区发展经济。

　　从根本上防治产能过剩，则需要加快改革与完善相应体制机制，一是要加快要素市场化改革，从根本上防止地方政府扭曲要素价格补贴产能投资；二是要加快建立公平竞争的市场环境与法律体系，使市场优胜劣汰机制能有效“去产能”；三是加快金融体制机制改革，使金融体系对于企业的债务约束能真正硬起来，为市场及时清理僵尸企业与低效产能创造必要条件。四是积极推动环境保护体制改革，强化环境监管。（中国社会科学院工业经济研究所　江飞涛）